昨天，中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》（以下简称《意见》），国家发展改革委有关负责同志同日就《意见》答记者问。《意见》围绕科技创新、产业创新、发展方式创新、体制机制创新、人才工作机制创新5个方面提出19项重点举措，为全国发展新质生产力确立了统一思想行动的标尺。作为长期跟踪研究新质生产力及相关产业问题的研究者，我第一时间研读了全文和答记者问，有一个强烈的感受：这是目前关于新质生产力政策安排中最为系统、最为成熟、最具操作性的“集大成者”。
过去两年多来，振兴国际智库的调研团队走访了全国数十个城市和上百家企业，从北京中关村的未来产业生态到广东深圳的人工智能应用，从江苏苏州工业园区的智能制造到浙江宁波的传统产业数智化转型，与大量企业家、科研人员和地方政府负责人进行过深入交流。结合这些一线观察，我想从“政策逻辑的切换意味着什么”“地方政府该回答什么”“企业家该抓住什么”三个核心问题出发，谈谈对这份《意见》的理解。
一个核心判断：政策逻辑正在发生切换
从2023年7月概念首次提出，到2024年写入政府工作报告，到2025年各地“十五五”规划密集布局，再到今天这份《意见》的系统部署——三年时间，新质生产力走过了一条从“概念提出”到“理论阐释”再到“系统落地”的完整路径。但我想特别指出的是，这份《意见》最值得关注的，不是它“说了什么新东西”，而是它完成了一次政策逻辑的切换。
此前的政策语境，重心在“什么是新质生产力”“为什么要发展新质生产力”。而从这份《意见》开始，政策语境正式切换为“怎么发展新质生产力”“发展不好怎么办”。答记者问中那句“为全国发展新质生产力确立了统一思想行动的标尺”，本质上是中央在说：认识已经统一了，接下来看执行。
这个切换对各地各企业的含义是深刻的——过去两年靠“表态”和“规划”就能获得政策红利的窗口期正在关闭，接下来比拼的是“能不能找准自己的位置”和“能不能真正干出成效”。
正如答记者问所指出的，具体工作中已经出现了一些苗头性问题：有的片面认为发展新质生产力就是抓未来产业、新兴产业，忽视传统产业升级改造；有的布局规划赛道雷同，没有体现因地制宜要求；有的重发展轻改革，割裂发展与改革任务。我们在基层调研中对此有非常直观的感受——有的地方一说发展新质生产力，就忙着“追风口”“抢赛道”，人工智能、量子科技、低空经济，什么热就上什么，结果产业园区建起来了、优惠政策给出了，但真正能落地的项目寥寥无几。《意见》的出台，就是给这些实践中的偏差“踩刹车、指方向”。
给地方政府的四道“必答题”
发改委答记者问的核心受众是全国各级干部，但它不可能替地方做具体选择。智库的价值在于：把“因地制宜”这个抽象原则，翻译成地方决策者可以对照检查的具体问题。结合智库在全国各地的调研经验，我提炼了四道“必答题”。
第一题：你的“特色”到底在哪里？
《意见》明确要求“强化全国一盘棋思想，坚持因地制宜，加强分类指导和重点领域统筹，优化重大生产力布局”。但“因地制宜”说起来容易做起来难。我在基层调研中发现，很多地方写进规划的“特色产业”，放到全国版图里看并不特色——无非是“别人搞人工智能我也搞”“别人搞低空经济我也搞”。
真正的因地制宜，不是看别人在干什么，而是看自己有什么是别人拿不走的。 北京中关村的答案是“原始创新策源”——中关村已形成新一代信息技术1个万亿级产业集群，以及医药健康、集成电路等9个千亿级产业集群，2025年企业营业收入预计突破10万亿元。江苏苏州工业园区的答案是“开放创新生态”——园区以不到全市3%的土地创造约15%的全市地区生产总值，2025年进出口总额首次突破8000亿元，国家高新技术企业超过3200家。浙江宁波余姚的答案是“制造基底与AI的相互成就”——这座全国工业百强县去年规上工业营收达2966亿元，规上企业数字化2.0覆盖率超80%，庞大的制造体系给AI提供了场景、数据和市场。地方决策者需要用“全国视角”来审视自己的“地方特色”。
第二题：传统产业的“家底”你舍得丢吗？
《意见》明确将“改造提升传统产业”放在“推动科技创新和产业创新深度融合”的首位，强调“守牢实体经济根基，巩固和拓展中国制造硬实力”。
这对很多地方是一个“纠偏信号”。前两年我在一些老工业城市调研时，明显感受到一种焦虑——觉得自己的传统产业“不够新”，急于“换赛道”。但问题是，传统产业不等于落后产业，你丢掉的不只是旧产能，还有几十年积累的产业工人、供应链网络和产业知识。 正确的做法是用人工智能等数智技术对传统产业进行全方位改造。
在这方面，浙江和江苏的实践尤为值得关注。浙江绍兴一家制酒公司的黄酒智能酿造未来工厂，创新构建“黄酒大脑”，将数字技术贯穿从“一粒米”到“一瓶酒”的全流程，成功入选省级未来工厂试点。江苏无锡的凯龙高科技公司将具身智能机器人灵巧手应用于检测环节，让“老树”发出“新芽”。苏州工业园区规上企业“智改数转网联”已实现全覆盖，集聚近400家智能制造示范车间，新增全球灯塔工厂2家，智能制造能力成熟度指数位居全省第一。这些案例说明：传统产业一旦与数据、算法、绿色能源相结合，同样能脱胎换骨。
第三题：你的科技成果为什么“转不出去”？
《意见》在“加速科技成果向现实生产力转化”中部署了大量具体举措：布局建设概念验证、中试验证平台，探索“先使用后付费”方式，以人工智能引领科研范式变革等。
我在济南调研时，对当地的做法印象很深。济南已建成16家省市级概念验证中心，覆盖新一代信息技术、生物医药、集成电路等领域，累计入库科创项目376项，55项前沿技术成功实现就地转化。济南大学联合本地企业组建概念验证中心，为前沿技术“把脉问诊”，已完成20余项技术产品验证，引导打造从晶体材料到高端光芯片的完整产业链。更值得关注的是“先使用后付费”的创新做法——受困于高端抗菌改性技术短板的山东灵犀院科技，通过这一模式免费试用齐鲁工业大学的专利技术，科研团队3次下沉产线，仅用45天便实现批量投产。
但这种制度创新的价值，不仅济南在探索。辽宁沈抚示范区创新性推出“先使用后付费+专利许可信用保险”模式，企业“零首付”试用高校专利，试用期满达标后再支付许可费。成都则通过“专班+专员”深入一线服务模式，促成西南交大智能制造、具身机器人领域的核心成果前期“零门槛”应用，在首轮融资“后付费”。这些做法本质上都是在回答同一个问题：如何让中小微企业“用得起”前沿技术？ 地方决策者需要问自己：我有多少高校和科研院所的成果在本地转化？我有没有为“从实验室到生产线”的中间环节提供制度性支撑？
第四题：你的人才政策还在“拼补贴”吗？
《意见》在“深化人才工作机制创新”方面有系统部署，提出“逐步建立激发创新活力、知识价值导向、管理规范有效、保障激励兼顾的高等学校、科研院所薪酬制度”。但我在调研中发现，很多地方的人才政策仍然停留在“给户口”“给补贴”“给房子”的阶段。这些当然重要，但真正吸引和留住创新人才的，是有没有干事创业的平台、有没有宽容失败的氛围、有没有让科研人员“名利双收”的制度安排。
苏州工业园区截至2025年底人才总量达55.7万人、密度61.1%，园区城镇居民人均可支配收入达10.03万元，约为全省平均水平的1.5倍。这背后不仅是薪酬的吸引力，更是“不用出园区，就能配齐一台具身智能机器人的所有软硬件”的产业生态吸引力。地方决策者需要思考的是：在你的辖区内，科研人员有没有可能通过成果转化获得合理回报？有没有为“十年磨一剑”的基础研究提供稳定支持？这些问题的答案，比补贴标准更能决定人才的去留。
给企业家的五个“战略信号”
这是《意见》中最容易被企业界忽视、但实际上最具突破性意义的部分。我从19项举措中提炼出5个重大创新提法，逐一分析其战略含义和行动建议。
信号一：“企业研发项目升格为国家项目”——创新主体地位的历史性突破
《意见》明确提出：“将符合国家战略需求的企业研发项目按程序上升为国家项目，鼓励企业牵头国家科技任务，支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务”。
这个提法的突破性在哪里？ 过去的逻辑是“国家定项目，企业来投标”。现在变成了“企业自己搞的研发，只要符合国家战略需求，可以‘升格’为国家项目”。这意味着企业的研发方向不再是被动地跟着国家指南走，而是可以主动定义技术议程——企业在某一领域积累到一定程度后，可以把自身的研发战略“嵌入”国家创新体系，获得国家级的资源支持和制度保障。
对民营企业而言，这尤其是一个重要信号。2025年全国新增3位民营企业院士，其中2名出自广东，分别来自比亚迪和金发科技，这本身就说明民营企业在前沿技术创新中已经具备了承担国家使命的能力。行动建议： 建议企业家重新审视自己过去三年投入最大的研发项目，评估其与国家战略需求的契合度。如果方向契合，应主动与行业主管部门对接，争取“升格”机会。
信号二：“企业研发准备金制度”——创新投入从“即期费用”变为“战略储备”
这是《意见》中最值得企业家关注的新提法之一。根据中国科学技术发展战略研究院的分析，企业研发投入的规模、强度与效能直接决定企业科技创新能力，建立并完善企业研发准备金制度，有利于在体制机制层面为企业研发活动提供稳定、可持续的资金支持。
这个制度的本质是什么？ 当前，企业研发投入在财务上通常被计入当期费用，这意味着研发投入直接侵蚀当期利润，在上市公司中可能导致管理层因短期业绩压力而压缩研发。研发准备金制度的核心，在于引导企业将研发投入转变为“战略储备”，让企业能够跨周期地为研发活动进行资金安排。更值得关注的是，这一制度与提高研发费用加计扣除比例相配合，可能形成“双重激励”——研发投入越多，税收优惠越大，同时资金来源越稳定。行动建议： 对于研发密集型企业，建议立即组织财务和技术部门联合研究这一制度的具体落地方案，将其纳入企业年度预算管理体系。
信号三：“全要素生产率”作为核心评判标准——评价体系从“看产业标签”转向“看效率贡献”
《意见》明确提出“以全要素生产率大幅提升为核心标志”。
这个信号对企业意味着什么？ 过去两年，很多企业陷入了一种“标签焦虑”——拼命想把自己归入“人工智能”“生物制造”“商业航天”等热门赛道，哪怕自身业务和这些领域关系不大。全要素生产率作为核心标准确立后，评判标准从“你是干什么的”转向了“你干得怎么样” 。一家传统制造企业如果能通过数智化改造将效率提升30%，它在政策体系中得到的认可度可能不亚于一个贴着“人工智能”标签但效率平平的企业。
从学术研究的视角看，企业发展新质生产力能够显著提升全要素生产率，其作用路径主要体现为激发创新变革与驱动运营变革；同时，发展新质生产力不存在所有制门槛，但存在规模门槛，保护知识产权和建设数字基础设施能够增强这一提升作用。行动建议： 企业家需要认真核算自己的全要素生产率水平及其提升速度，找到提升效率的关键杠杆——是数智化改造，是绿色化转型，还是组织方式变革？
信号四：“人工智能+”行动从“鼓励探索”变为“全面实施”——这是所有行业的“升级令”
《意见》明确提出“全面实施‘人工智能+’行动”，并具体提出“推进人工智能对传统产业的改造，加快推进智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、人形机器人等新一代智能终端场景应用”。
注意关键词从“推动”变成了“全面实施”。这意味着人工智能不再只是一个“建议方向”，而是所有行业都必须面对的基础性变革。从实践来看，这一信号已经在先进地区得到了有力验证。
浙江宁波余姚的做法尤为典型。这座工业百强县以机器人产业链为切口，蹚出了四条清晰路径：造“地基”——从江丰电子的超高纯靶材到甬矽的2.5D封装，垫起算力底座；供部件——舜宇的机器视觉、更大集团的精密丝杠，供应AI的核心部件；闯场景——智昌科技、伟立机器人把AI焊进船舶焊接等真实工况；化百业——比依股份的智能空气炸锅、富佳实业的平粮机器人，让AI化入千行百业。余姚围绕AI赋能人机协作发布需求征集，一端是27家企业的57个场景需求，一端是20家企业的25项技术服务，催动全域制造业成为AI应用的“试炼场”。
在广东深圳，龙岗区扛起省级人工智能与机器人应用改革试验大旗，企业研发的AI耳机与钉钉深度合作，把耳机打造成为24小时在线的随身AI办公助理。深圳欣旺达依托基于深度强化学习的智能调优系统，在电池组装核心工序实现无人化、不停机、自适应调参，50余条产线落地后，产线稳定性提升29%，调优时长降低70%。
行动建议： 对企业家来说，关键问题不再是“要不要拥抱AI”，而是“在AI重塑我的行业之前，我是主动参与者还是被动适应者”。建议企业立即启动AI应用场景梳理，主动对接当地的中试基地和应用场景开放平台。
信号五：“用户考核评价成果”机制——成果转化的“指挥棒”从论文转向市场
《意见》提出“建立用户考核评价成果的机制，强化企业成果转化主体地位”，同时提出“探索建立科技项目全过程评价机制，立项时一体部署研发和转化任务，验收时考核应用实绩”。
这个提法的深远意义在于：它重新定义了“什么是好的科技成果”。 过去的评价体系以论文发表、专利申请为主要指标，导致大量成果“躺在实验室里睡大觉”。用户考核评价机制的建立，意味着成果的价值不再由学术同行评判，而由市场和用户评判。
广东在这方面走在了前列。深圳—香港—广州创新集群已跃居全球榜首，人工智能核心产业规模达3000亿元。广州南沙的L4级自动驾驶企业小马智行2025年11月登陆港交所主板，最高募集77亿港元，成为当年度全球自动驾驶领域最大的一笔IPO。这些企业的技术路线选择和商业成功，本身就是“用户考核”的最好注脚。行动建议： 对于有技术储备的企业，如果你的技术已经在市场上得到了用户验证，那么在与科研机构合作时，你的评价话语权将显著提升。对于创业企业，这意味着技术路线的选择应该更贴近真实需求，而不是为了“发论文”或“拿专利”而研发。
智库调研中的三个关键发现
发现一：“链式思维”比“单点突破”更重要
发展新质生产力不是单点突破，而是全链条协同。我在调研中看到一个规律：凡是新质生产力发展成效显著的地区，都不是“单兵突进”式的，而是形成了高校原创技术、园区概念验证、中试平台、应用场景、耐心资本的完整接力链条。
江苏南京江宁的具身智能产业就是一个典型样本。截至今年上半年，江宁全区机器人规上企业达74家，产业实现产值143.9亿元，产值约占全市“半壁江山”。龙头企业埃斯顿连续八年稳居中国工业机器人国产品牌出货量首位。更值得关注的是江宁的生态构建——依托江苏省具身智能技术创新中心，高标准建设集共享制造、检验检测、智汇中心于一体的产业综合体，打通“基础研究—技术研发—产业落地”闭环。今年7月，全国首个空地协同具身机器人智能训练场在江宁发布，可同步完成无人机、四足机器人、机械臂等多设备协同采集训练，填补国内空白。这种“前厂后店”的模式，把分散的创新单元织成了一张网，让“从0到1”和“从1到100”彼此成全。
发现二：“制度性降门槛”比“给补贴”更管用
济南的概念验证中心，本质上不是盖几栋楼、买几台设备，而是在制度层面回答了一个根本问题：如何让中小微企业“用得起”前沿技术？ “先使用后付费”的做法，把技术验证的风险从企业转移到了制度设计上，企业可以零成本试用一年，适配落地再签约。这种制度创新的价值，远比给多少补贴、建多少园区要大。因为它改变的是创新的“准入规则”，而不是“激励机制”。
广东湛江的“反向飞地”模式同样体现了制度创新的力量。湛江在广州核心科创区设立离岸载体，推动湛江主动嵌入大湾区创新网络，实现“研发在广州、制造在湛江、出口至东盟”的闭环发展模式。这种模式的核心是打造“智力飞地、创新飞地、资本飞地”，通过搭建产业赋能、协同招商、宣传展示、招才引智四大平台，实现跨域资源增效。它精准破解了粤西地区“有场景缺技术、有产业缺研发”的结构性矛盾——无需异地新建研发平台，即可共享大湾区顶尖科创资源；大湾区科创企业也无需承担高昂落地成本，即可依托湛江丰富的海洋应用场景完成技术中试与规模化量产。
发现三：传统产业改造是新质生产力的“主战场”
北京亦庄的实践给我留下了深刻印象。亦庄已落地200余项营商环境改革创新举措，试点北京首个新质生产力“沙盒审批”，颁发全国首张餐饮机器人《食品经营许可证》，首创“证照0号管家”品牌。这些改革不是简单地“扶持新产业”，而是为新技术新产品进入市场创造制度通道。
而在浙江，传统产业的数智化改造已经成为新质生产力的重要来源。杭州钱塘区中策橡胶高性能子午胎智能工厂，通过“1+5+X”数字平台驱动全流程闭环生产，将产品研制周期缩短50%、生产效率提升300%，不良率控制在0.5%。杭州萧山的纺织企业借助数字化系统，疵品率降低85%左右，净利润提高5%至13%。这些案例生动说明：传统产业不是新质生产力的“包袱”，而是“富矿”。
需要警惕的三个误区
误区一：把“新质生产力”等同于“未来产业”。《意见》提出统筹好质态和业态的关系，“质态是生产力的内在品质、发展质量，业态是生产力的外在表现形态、载体依托。要将质优作为所有业态发展的导向，不能简单地将新质生产力等同于某些业态”。一个传统制造企业如果通过数智化改造将全要素生产率提升30%，它就是在发展新质生产力。地方决策者不应以“产业标签”论英雄，而应以“效率贡献”论英雄。
误区二：把“因地制宜”当成“各行其是”。答记者问强调，因地制宜就是要“把立足资源禀赋作为发展新质生产力的实践准则”。但因地制宜不是“我想干什么就干什么”，而是在全国一盘棋中找到自己的最优位置。苏州工业园区之所以能持续领跑，一个重要原因是它始终把自己放在“开放创新生态”的定位上——既不是简单的制造业基地，也不是纯粹的技术研发中心，而是链接国际市场和国内创新的枢纽。
误区三：把“先立后破”理解为“只立不破”。先立后破不是不要“破”，而是要在新动能成长起来之后再有序退出旧动能。但当前一些地方出现了“只立不破”的倾向——新兴产业项目大批上马，落后产能却迟迟不退出，导致资源分散、效率低下。《意见》提出的“严禁借发展新质生产力之名违规滥用政策，对一哄而上、盲目投资等造成重大损失的严肃追究责任”，正是针对这一问题的有力纠偏。发展新质生产力需要热情，但更需要理性；需要魄力，但更需要定力。
结语
这份《意见》的价值，不在于它写了多少条，而在于它为地方和企业提供了一套“决策坐标系”。对地方政府而言，它回答了“在全国一盘棋中我该站在哪个位置”；对企业家而言，它回答了“未来的创新资源会流向哪里、我该往哪个方向布局”。但坐标系只提供了参照，真正的答案仍然需要每一个决策者根据自己的资源禀赋和发展阶段去寻找。
从北京中关村的原始创新策源，到苏州工业园区的开放创新生态；从深圳的人工智能应用改革试验，到杭州的数字经济生态；从江宁的具身智能产业链构建，到余姚的AI赋能千行百业；从济南的概念验证中心，到湛江的“反向飞地”——这些先行者的实践告诉我们：发展新质生产力没有统一的模板，但有共同的逻辑——那就是把创新作为逻辑起点，把改革作为关键一招，把因地制宜作为实践准则，把先立后破作为方法路径。
作为智库研究者，我们的责任不是替谁做选择，而是帮助决策者看得更远、想得更深、判断得更准。这份《意见》的落地效果如何，取决于各地各企业接下来的行动，也取决于我们能否持续提供有价值的观察和思考。新质生产力的种子已经播下，我们需要做的，是给每一粒种子找到最适合它生长的土壤。
（本文作者系振兴国际智库理事长）